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中美贸易战靴子何时落下?——评美对华301调查结果
(博讯北京时间2018年4月05日 转载)
    来源:《金融时报》
    
     3月22日美国总统特朗普签发一份备忘录,公布去年8月中旬发起的对华301调查初步裁定结果,认定中国在强制美国企业技术转让等四个方面存在“不合理与歧视性”问题,并宣称将从征收关税等三个方面实施制裁。这份备忘录激发中国媒体普遍批评谴责,同时引发包括美国在内的全球范围广泛关注评论,研究人员从不同方面提出中国应如何反制报复的意见建议。这个重大新闻事件密集吸引公众注意力的“黑洞效应”,给人印象是中美贸易战这只“靴子”很快会落下。

    
    中美贸易战悬念
    
    所谓贸易战,一般指某国引入贸易壁垒措施限制别国进口、或通过倾销和外汇贬值等措施争夺出口市场、并由此引发一系列报复与反报复行为。贸易战与一般贸易摩擦都具有“负和”博弈特点,然而前者涉及金额与影响较大。并且贸易战具有互动性:一国率先行动引发对手国反制报复,可能触发制裁-报复循环加剧。参与贸易战国家以准备承担利益损失为前提,都会不甘示弱甚至好勇斗狠。由上述因素决定,贸易战牵动参与方国内舆情与民族情绪,派生经贸争议政治化倾向与社会压力。
    
    中美贸易战悬念早已植入公众记忆。2016年美国总统大选中,特朗普作为竞选人高调倡导单边贸易保护主义,公开提出要对中国进口货物征收45%高额关税以减少巨额贸易逆差。虽然一开始就有分析指出,受制于美国相关体制和法律程序性约束,特朗普当选后不太可能马上全面实施强硬表态,然而给定其贸易保护主义偏激立场与特立独行的行事风格,人们有理由对他任内中美贸易关系恶化保持担忧。
    
    然而回顾2017年中美经贸关系形势,虽暗流涌动却仍维持了大体平稳状态。实施百日合作计划并实现早期收获,两国首脑成功实现互访,贸易战预期随之下降,有分析提出特朗普任内可能不会发生中美贸易战。早先特朗普贸易战偏激主张被解释为大选年竞选人为拉选票放出“重话”,或认为特朗普作为商人其决策立场容易被几次美国获利的经贸“交易”所软化。尤其是特朗普访华时对中国多方言辞示好,有媒体乐观评论:“一切超出预期,一切特别顺利”,“不声不响中,两岸猿声啼不住,轻舟已过万重山’”。
    
    其实特朗普政府并未放弃对华强硬经贸政策立场,暂未大打出手主要是受多方面因素制约推延实施时间表。首先是特朗普元年在内政方面先后推动医改(Trumpcare)与税改,为此要投入大量决策精力。其次在对外经贸领域应去年8月重启北美自由贸易区谈判,到今年2月已进行七轮谈判仍未分晓,美国贸易谈判代表办公室(USTR)执行力部分耗费于此。再次中国努力用合作对话建设性方法处理经贸利益矛盾,特别是习近平主席4月份访美实现两国元首海湖庄园会并达成“百日合作”计划,对延缓两国经贸关系恶化发挥了积极作用。
    
    另外特朗普政府需要时间为对华经贸政策转向做准备。包括美国官方所做的政策重新阐述与文宣工作,试图用强词夺理方法使其对华强硬经贸政策师出有名。如2017年3月USTR发布的《2017年贸易政策议程与美国总统关于贸易协定项目的2016年度报告》,系统阐述美国贸易政策“新方法(a new approach)”、关键目标和最优先议程。又如美国商务部发布了长篇新版《中国非市场经济地位》报告,系统分析指责中国体制与政策扭曲市场,为美方在对华经贸关系领域生事提供借口。
    
    更重要的是,过去一年美国对中国实施了数量空前的贸易调查,为后续打贸易战进行实操层面准备。美国毕竟是法治国家,特定政府部门乃至总统要给某个贸易伙伴国找麻烦,也要根据不同情况走法律程序。实施贸易制裁甚或开打贸易战,前置功课是先要对贸易争端立案。美国对华发起贸易争端手段根据其规则依据来源可分两类:一类是WTO多边规则下的贸易救济(remedy),包括反倾销、反补贴、保障措施等等,另一类是依据美国国内贸易法相关条款采取的贸易调查(investigation),主要包括232、301、337条款调查等。
    
    2016年是美国大选年,民主与共和两党都试图用强势贸易保护主义姿态拉选票,当年美国对华贸易调查立案数大幅拉升到44起,根据我们整理的1980年以来美国对华各类贸易调查总数的时间序列数据,2016年达到年度数据的峰值。然而2017年这个指标并未随着美国选战结束而回落到比较正常状态,而是进一步增长到51起创纪录水平。分类观察2017年美国在WTO规则下发起针对中国贸易救济立案数为25起,依据美国国内贸易法对华贸易调查26起,其中包括去年8月中旬启动、日前特朗普亲自公布初裁结果的301调查。
    
    特朗普贸易政策发力
    
    去年12月22日特朗普签署税改法案,同时其经济政策重心已向对外经贸领域转移,进入2018年其强势贸易保护主义政策开始逐步发力。先是在元月23日对电冰箱、太阳能电池板实施保障措施,对其分别征收最高为50%和30%的关税。3月1日宣布将对钢铁和电解铝进口普遍分别征收25%和10%范围关税。开始时美国宣称钢铝加税是全球性措施,引发中国等很多国家批评抗议,包括欧盟在内的一些国家表示要实施报复措施,特朗普政府“成功”制造了全球范围的贸易保护主义压力。
    
    上述两项虽未专指中国,然而都对中国经贸利益带来较大损害。美国官方一直指责中国太阳能电池板产能过剩冲击全球贸易,对太阳能电池板征税显然主要针对中国。钢铝征税推出措施公布后,美国表示将与各国豁免征税进行双边谈判,也力图将制裁焦点聚焦到中国,甚至以特定国家对华经贸政策立场选择作为美国是否对其给予豁免待遇的考量依据,体现其经贸政策方针全面调整以中国作为主要博弈对象的基本取向。日前特朗普用备忘录方式公布对中国301调查结果,拉开在经贸政策领域叫板中国重头戏的序幕。
    
    特朗普备忘录指责中国迫使外资企业向中方转移技术,限制和干预美国企业技术许可的市场交易条件,还批评中方通过企业在美投资并购大规模获取先进技术支持实施国内产业政策计划等等。以此为借口,备忘录表示将对中国实施三方面制裁措施。一是指示其贸易谈判代表考虑是否对中国进口商品增加关税,二是利用WTO争端解决机制起诉中方在外资技术许可证方面的歧视性做法,三是指示财政部在与相关机构磋商基础上,采用“行政机构措施”对中方在美投资实施更为严格管制。
    
    USTR发布的对华“301调查情况介绍(Section 301 Fact Sheet)”,提供了美国对华301加征关税的可能规模与行业分布。这份文件指出,“依据针对这一议题跨部门机构专家和经济学家估计,中方政策对美国经济至少造成了500亿美元的损失”,因而美方准备实施与上述损失规模相当的中方进口加征25%从价关税。“拟议加征关税产品清单将覆盖航天、信息通讯技术、机械等部门”。在那份备忘录签署仪式上,特朗普提到制裁规模可能在600美元,还狮子大开口要求今年中方把对美贸易逆差减少1000亿美元。
    
    针对美方片面指控与单边保护主义升级行动,中国外交部、商务部和驻美领馆等官方机构第一时间表达强烈不满和坚决反对。中方不希望打贸易战,但绝不惧怕贸易战,如果美方执意要打,我们将奉陪到底,并采取所有必要措施坚决捍卫自身合法权益。商务部23日宣布拟对自美进口部分产品加征关税。中国拟对7类美进口产品加征关税,按2017年统计涉及美对华约30亿美元出口。
    
    3月24日中国中财办主任刘鹤指出:“美方近日公布301调查报告,违背国际贸易规则,不利于中方利益,不利于美方利益,不利于全球利益。中方已经做好准备,有实力捍卫国家利益,希望双方保持理性,共同努力,维护中美经贸关系总体稳定的大局。双方同意继续就此保持沟通。”简要系统阐述了中方应对美方单边保护主义的政策立场。
    
    靴子何时落下?
    
    美国公布对华301调查结果,是特朗普对华经贸政策朝强硬方向转变的最新标志性事件;301调查措施实施的时限性,使得目前有关中美贸易战讨论带有某种倒计时的紧迫感。本文第一作者今年元月中旬写过一篇题为“中美贸易战风险上升”简报,目前形势发展与该文判断一致。然而最终是否全面爆发贸易战仍存在不确定性?即便狭义讨论对理解目前形势更有针对性的问题:加征关税措施如果实施,规则决定的截止日期到底有多久?是不是仅有2-3个月或90天期限?如何厘清这类事实层面问题仍有待探讨。
    
    301调查是美国针对他国不合理、不公平、歧视性的贸易做法而采取的反制措施,因成形于美国《1974年贸易法》第301节而得名,后经1979、1984、1988年多次修订,衍生出特别301和超级301调查等变种。特别301调查针对知识产权保护和知识产权市场准入条款,超级301调查主要针对贸易自由化领域,涉及出口奖励措施、出口实绩要求、劳工保护法令等等。与其他依据美国国内贸易法发起的贸易调查通常针对特定市场主体或特定产品不同,301调查针对贸易伙伴国法律、政策、措施等体制政策层面对象,涉及具体行业和行为对象范围更为宽泛,因而在美国实施单边贸易保护主义工具选择中具有特殊地位。
    
    根据美国301法案,一个特定案件从启动调查到终结一共有五个流程和八个方面内容。(1)发起调查;(2)调查发起后的磋商;(3)贸易代表的裁定;(4)措施的实施;(5)对外国的监督;(6)措施的修正与终止;(7)信息的请求;(8)行政管理等程序。其中前四步属于按照顺序依次进行,而后四步则是在调查发起后贯穿在后续程序之中。就这次针对中国的301调查而言,特朗普的22日备忘录宣布了初步裁定结果,显示目前这个案子应该处于第3步即将结束并向第4步过渡的阶段。
    
    美国301调查拟议的三方面制裁措施有各自不同实施时间表。就加征关税这个最为敏感重要的制裁措施而言,从特朗普日前发表备忘录到可能发生的最终实施,依据美国301法案程序性规则还有三个环节。一是由USTR公布初步加征关税产品对象与加征关税清单,二是经过一个公示和跨部门磋商后形成301调查最终裁定并公布最终产品与关税清单,三是再经过一个时期进入最后实施阶段。
    
    特朗普备忘录仅仅提到15天以内USTR必须公布初步制裁清单,对最终清单时间没有直接说明,而是说在初步清单提出后“经过一段时间公示评议······,与相应机构与委员会磋商后······公布最终清单”。USTR“情况介绍”进一步说明后续时间表:一是该机构表示“将在未来几天内”公布初步清单,二是随后公示磋商期为30天,到期将在美国“联邦纪事(the Federal Register)”上公布对华301调查最终制裁清单。可见前面两段程序时间已大体确定,就是特朗普备忘录发表开始一个半月以内。
    
    问题在于第三步要走多久?依据美国301法律相关法条(《美国法典-海关关税卷》第2415条)给出的原则规定,在通常情况下,最终清单公布后30天内要付诸实施——这应是目前讨论流行认为中美贸易战2-3个月内必见分晓的依据。不过需要注意,该法条还规定,在特殊情况下实施制裁措施可以延后最长不超过180天。特殊情况包括:调查申请方主动要求延迟;在贸易代表主动发起调查场合,调查对象国在起草或实施立法或在行政措施方面取得实质进展;或者贸易代表认为延迟实施有助于维护美国的权利或者得到令人满意的解决方案。另外,所有进展都取决于总统本人是否有特别指示。换言之,如果特朗普改主意,整个流程都可改变。
    
    “靴子何时落下?”如果本文理解离谱不远,回答是最短两月有余,最长还有半年多。美国前财长萨默斯日前在北京与朱民教授对话中美如何在301调查最后期限进行危机管理时,建议对这类期限不要给太多的关注。在他看来,“在外交界的话,最后期限不是问题。······不要过分担心,好像过了期限就不行了”(“美国前财长萨默斯:美国将中国作为敌对一方是不正确的”,财经网,2018-03-24)。美国前政要在北京谈论这类敏感议题,往往会考虑受众偏好斟酌言辞,不过笔者认为萨默斯教授上述评论观点不无道理。 (博讯 boxun.com)
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