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内部若不能法治化,清退再多临时工也消灭不了粗暴执法
(博讯北京时间2016年5月31日 转载)
    
    来源:腾讯评论·今日话题 作者:李敏
    
    导语:长久以来,“临时工”都是个饱受诟病的词汇,甚至是顶包、执法粗暴的代名词。有的地方已经意识到这个问题了,比如吉林最新宣布,从下个月开始实施规范行政执法资格的管理办法,合同工、临时工将被禁止申领和发放执法证件。经媒体报道后,不少人为此举叫好,但也依然有很多人觉得这么做效果不大,约束不了行政执法。
    
    要点速读
    
    1清退临时工也消灭不了粗暴执法,行政执法“隐形规则”削弱了法律约束力。
    
    2清除“隐形规则”,行政机构内部管理需要法治化,完善行政组织法是关键。
    
    且不说临时工难清退,即使真的解散了,正式工亲自上阵,一样可以不规范执法
    
    依据《行政强制法》和《行政处罚法》的规定:行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚,“临时工”原本就不具备执法的资格,有些部门将执法权“外包”已经违法了。
    
    而杜绝临时工上岗执法,早已不是什么新鲜事,不少地方政府都已台了类似的规范,甚至有的地方行政机关已经清退了大批临时工。然而,临时工却经常跑出来挂名“打脸”。例如,海南早在2000年就出台过清退临时工,规范行政执法的政策,然而不久前场面骇人的强拆事件中,作祟的依然是编外的联防队员。
    
    在有的地方,的确临时工看上去已经退出了历史舞台,不过正式工就会亲自上阵。例如,根据《河北日报》2014年的报道,“合同工、临时工执法,长期以来饱受社会诟病。针对行政执法人员过多过滥问题,河北省对行政执法人员进行了全面清理,清理不合格和不在岗行政执法人员81720名。今后,河北省将对合同工、临时工、工勤人员等一律取消行政执法资格,并收回其行政执法证件。”然而,两个月前发生过河北城管打退伍老兵事件。官方确实没有拿临时工来“挡枪”,可是正式工打人难道不是打人吗?
    
    河北城管打退伍老兵事件视频截图
    内部若不能法治化,清退再多临时工也消灭不了粗暴执法

    病根在内部,行政执法“隐形规则”占上风,便很难规范执法
    
    法律学者吕尚敏对行政执法人员的行动逻辑做了详尽分析,他总结,影响行政执法行为的因素远不止法律一个,还包括上级意志、行政习惯与经验、利益诱导、大众传媒等等,前两个是最强大的因素。正是这些“隐形规则”的存在,削弱了法律的约束力。
    
    唯上级“马首是瞻”,一些基层行政执法人员为了完成上级任务,可能就会置法律规范于不顾。举个例子,不少地方都爱参评卫生城市,参评的压力就落到了城管头上,为了追求城市环境的干净整洁,城管要把小摊小贩都撵走,在执法过程中,小贩稍有不配合,就会让城管很难办,顶着上级命令,城管难免会将“规范执法”撂一边,先完成任务再说。城管执法普通人难遇到,交警执法很多人不陌生。去年8月,华商报有一则报道,曝光陕西安康交管部门给交警下达罚款任务,“交警队每人每月要罚够5500元,如果没有完成,就要扣除300元绩效工资和480元的加班费,拿到手只有900元。”随后,当地交管部门回应称,该罚款任务实为上级要求的量化考核。如果唯上级考核要求是从,交警为了完成指标,势必会出现过度执法的情况,“公正执法”会受到影响。
    
    而行政习惯与经验是执法者长期的经验总结,有好有坏,有些执法经验忽视了法律规范,而光注重执法效率本身。2012年,陕西电视台进行了“警察设伏抓嫖调查”的报道,记者发现,为了抓到更多嫖客,警察非但不依法查处卖淫场所,还与“小姐”串通一气,钓鱼执法。这类钓鱼执法的行政执法经验,虽然有“效率”,但完全无视法律严禁以“引诱、欺骗等非法手段收集证据”。
    
    清除“隐形规则”,行政机构内部管理需要法治化,与外部法律相匹配
    
    上级命令和执法经验,不难发现这两个因素都与行政机构内部管理体制有关。法学教授陈伯礼指出,我国行政部门内外治理存在“双重标准”,对外治理强调“依法行政”,但内部治理则忽视“法治”。还以“钓鱼执法”的经验为例,这种方式在一些执法部门内部不会有“违法”认定和处罚(除非被曝光),但外部法律则认定这种执法方式违法。这说明,要真正实现“依法行政”,行政机构内部管理也要“法治化”。
    
    行政组织法涉及到规范行政机构内部运作的方方面面,比如《地方人民政府组织法》就地方各级人民政府的机构、人员设置及职权等作了规定;《公务员法》对公务员的任用条件、义务与权利等作了规定。但是,诸多法律学者指出,我国的行政组织法并不完善,导致行政机构内部管理的很多领域都处于“真空”状态。
    
    行政机构内部管理需要法治化
    内部若不能法治化,清退再多临时工也消灭不了粗暴执法

    以领导权的规范为例。在我国,领导权在行政机构内部管理中起着关键作用,往往是领导说的话下面的人不得不听,在公务员行列里,如果和领导“对着干”,会对自己的职业发展影响巨大。行政组织法只会要求所有行政人员依照既定的成文规则行事,而非要求下级绝对地服从上级的指令。也就是说,下级在某种程度上可以制约甚至对抗领导权。
    
    我国行政机构内部,相对于“一把手”来说的下级中,权力最大、分量最重的是“二把手”(副职)。学者吕尚敏指出,“二把手”的上级机关任命制,使得其对“一把手”的权力存在制衡的可能性,但实际上,正副领导之间的权力划分并不明确,副职领导是否拥有单独作出决定的权力,正职行政首长是否可以改变副职行政首长的决定等等,法律均未作出明确界定。而在美国,为了防止地方各级官僚行政独裁,一些部门采取“副职制衡”的多权分立制,副职任免不被正职左右,正职所作出的决定必须有副职的签名副署才能生效。可见,在我国行政组织法中对行政机构领导权的控制亟待完善。
    
    结语:行政机关内部管理如果缺少立法规范,会让执法“隐形规则”大行其道,规范执法行为的法律就会变成“空中楼阁”。行政内部领域不该成为法外空间。

(博讯 boxun.com)
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